油汙損害賠償之國際機制 20171226 台灣新生報航運版
        
●王肖卿

一、 前言
今年大陸海商法研究修訂,增加了「船舶油汙損害賠償」章,台灣則除了修訂海商法涉及油汙損害賠償外,環保署也正修訂海水污染防治法,這些修訂都與國際之賠償機制有關,個人有幸參與聆聽過這些法規的修訂方向,又正好在網路上發現了國際油汙賠償基金(International Oil Pollution Compensation Funds,IOPC) 管理機關撰寫的國際油汙損害賠償機制報導,考量可能有利於以上法規的修訂,因此譯述如下。
國際上所有的油汙賠償法規,在聯合國成立後,大多授權國際海事組織(International Maritime Organization, IMO)運作,國際海事組織就是以前的政府間海事諮詢組織(Inter-governmental Consultative Organization, IMCO)。而國際所有油汙損害賠償的機制架構,則全都起源於 1967 年的 Torrey Canyon 油輪在英法海岸間的洩漏油案件。
由於該輪出事前,國際上並無洩漏 11 萬噸貨油的大型油汙案件,洩漏地點又正發生在特別重視環境保護的海運先進國海域,因此引起國際間對於汙染損害清理賠償的重視,而有之後一連串的國際油汙賠償機制及法規。
國際公約訂定後需要有一定數量的國家承認,方得以生效,進而透過港口國管制的方式強制執行,簡單說這就是目前這些國際機制的運作方式。

二、 從船方負責賠償到由貨油擔負賠償的變化
Torrey Canyon 油輪在 1967 年出事之後,國際上最先想到的賠償機制是由船方負責的,因而先有 1969 年的國際民事責任公約(Civil Liability Convention,CLC, 1969),要求船舶提供由國際責任保險協會作為財務保證的一紙保證書,以便油汙清理的費用有人做財務保證,得以放行出事船舶離開出事地點。這就是我們常聽到的 CLC 證書(簡稱藍卡)。而在同一時間,駛經美國、新加坡、土耳其等地油輪以外的船舶,也都被要求進港船隻,須提供水汙染財務保證書(Certificate of Financial Responsibility)供查驗,使航經相關地點的船隻,也都各向其參與的責任保險協會申請財務保證,攜帶於船上供進港時查驗。這都是受到 1969 年民事責任公約的影響。
說起來似乎有理,海運先進國在船方獨撐賠償大局的兩年後驟然發現,汙染賠償由船方單方面負責不公平,進口貨油的國家又何嘗沒有責任,似乎言之成理;不進口貨油,國際哪會有油運呢?實則可能也因以海運進口貨油的國家主要多在亞洲,歐洲的原油與天然氣多為管路運輸,美洲亦有阿拉斯加油源之管路運輸,較少長程海運之故。因此 1971 年「國際共同建立基金賠償油汙損害」(International
Fund for Compensation for Oil Pollution Damage)的基金公約(Fund Convention)出現了,這個公約的宗旨原在補償國際民事責任公約(CLC)賠償的不足,沒想到反而擔負起油汙賠償的巨責重任;雖則國際民事責任公約已經賦予船舶所有人嚴格責任,亦即幾乎沒有可免責之舉證情形,然而船舶所有人依然有免責或責任限制主張的案例,使得就進口原油收取在基金公約管理機關的既存基金,由作為油汙賠償配角的立場反成為油汙損害賠償的主要財源。

三、 兩個基礎油汙損害賠償公約的存廢及發展
兩個基礎油汙損害賠償公約,也就是前述的國際民事責任公約(CLC,1969)與基金公約(FC, 1971)終於由新的議定書取代,新的議定書分別就是現行的1992 年國際民事責任公約與 1992 年基金公約,兩公約都在 1996.5.30 生效,基金公約尤其因保管一筆龐大的油汙損害賠償基金,除公約宣布於 2002.5.24 失效外,1971 的基金本身也在 2014.12.31 重新運作。
1992 國際民事責任公約再以強制責任保險取代 1969 民事責任公約唯一依賴免責舉證甚少的嚴格責任,會員國紛紛退出舊公約,選擇就船噸作為賠償責任限制的新公約。而 1992 基金公約理論上仍循舊制,也就是仍就 1992 民事責任公約(CLC)對受害者賠償不足的部分做補償,1992 年同時重新設立的基金管理委員會與後來成立的油汙損害賠償基金(International Oil Pollution Fund, IOPC)公約,共用一個基金管理委員會,基金公約之會員國均成為政府間基金組織管理之成員,基金管理總部則設於倫敦。迄 2017.10.3 止,1992 國際民事責任公約批准及加盟國有 137 個,1992 基金公約的批准及加盟國則只有 115 個。中國大陸參加了 1992國際民事責任公約,卻未參加 1992 基金公約,僅一國兩制的香港加盟了基金公約,在就進口原油承擔國際基金賠償方面,一國兩制無疑發揮了一個最具智慧型的調度機制。

四、 1992 國際民事責任公約的主要內容
(一)適用範圍:主要適用於油輪的持久性油對於領土、領海及專屬經濟區或類似區域造成之油汙染,船舶的船籍與國籍與適用與否無關。汙染損害則指由於汙損造成的損害;損害侷限於以合理方法維持環境受損前之樣貌、以實際發生的費用為限。不含環境受損造成之利益損失。這項實際費用亦包括為防止或減少汙染損害所生的費用,採取之防治方法或可能只是有現實之恐懼或擔心造成汙染,而實際上卻未真正發生汙染。
民事責任公約亦涵括所載貨物或燃料油之洩漏,以及不包括乾貨船未載貨允許裝載散裝油造成的汙染。非持久性油:如汽油、輕柴油、煤油等油類不在公約適用範圍內。
(二)嚴格責任:公約之油輪船東仍應負嚴格責任,意指船東對於因洩漏油事故造成的汙染損害,沒有過失也得負責,僅在以下情形可以舉證免責:
1. 戰爭行為或嚴厲的天然災害所致損壞。
2. 第三人蓄意破壞所致損壞。
3. 政府公機關因保養照明或其他助航設施之疏忽所致損壞。
(三)責任限制:船舶所有人有權主張責任限制,2003.11.1 起,責任限制增 50.37%如下,增幅適用於 2003.11.1 當時或之後的事故。
1. 5000 總噸以下船舶為 4,510,000 特別提款權單位(相當於美金 636 萬元) 。
2. 5,000~140,000 總噸之船舶由 4,510,000 特別提款權單位(相當於美金 636萬元),超過 5,000 總噸部分,每總噸再加 631 特別提款權單位(相當於美金 889 元) 。
3. 140,000 總噸及其以上總噸之船舶為 89,770,000 特別提款權單位(相當於美金 1 億 2650 萬元)。依 2017.10 之兌換率 1SDR=US$1.409290。
經證明船舶所有人個人行為、疏忽,且蓄意造成損壞、明知該結果又故犯致損,將被剝奪責任限制之權利。
(四)責任歸屬:本公約之汙染損害僅可針對油輪登記船東索賠,惟不排除受害者可逾越公約規定,向登記船東以外的人索賠。然而公約本身禁止向船東之受僱人或代理人、船員、引水人,以及包括光船承租人在內之承租人、經理人或船舶之營運人、執行救助任務之人、防止損害擴大之人索賠。船東有權於賠償後,依該國國內法向第三者回復所受損害。
(五)強制保險:載運 2,000 噸以上持久性油料之油輪,依公約有義務須保險,以保障其責任,船上應持有效之保險證明,進、出民事責任公約會員國之港口或碼頭,即使非會員國船舶亦應將保險證明送驗。依公約汙染損害可直接向保方提出索賠,或向其他提供財務保證之單位直接訴賠。
(六)承審法院:本公約對船東或保方之索賠訴訟僅可於公約會員國領土、領海或專屬經濟區之法院,或造成損害之類似地點法院提起訴賠。

五、 1992 基金公約的主要內容
(一)補充賠償
1992 基金公約僅向公約會員國提供油汙損害賠償,且僅依以下理由於1992 國際民事責任公約賠償不足時提供:
1. 船東依1992國際民事責任公約之免責原因獲得免責(例如包括因環境損害造成之利益損失)。
2. 船東依 1992 國際民事責任公約,財力不足應付其義務、其保險亦不足應付所致汙染損害。
3. 損害已逾越船東依 1992 國際民事責任公約之責任標準。
成為依 1992 基金公約會員須先成為依 1992 國際民事責任公約之會員。
(二)不賠部分
1. 損害發生於非 1992 基金公約會員國水域。
2. 汙染損害肇因於戰爭行為或由於軍艦漏油。
3. 原告無法舉證損害係由於一船或多船事故所致(如肇事船舶是否為載運油料之船舶)。
(三)賠償限制:本公約之最高額賠償在 2003.11.1 前,是 1 億 3500 萬(約美金 1 億9030 萬),這個金額已經包含船東或其保方依照民事責任公約實際已經賠出的部分。金額在 2003.11.1 之後,大增50.3%,成為 2 億零 300 萬(約美金 2 億8600 萬)。
(四)承審法院:要求基金賠付之訴訟僅可於會員國的領土、領海、專屬經濟區法院或損害發生地之同質法院提起。就發生事故之過去經驗顯示,大多索賠都在法院解決。
(五)1992 基金公約之基金管理組織:會員國代表組成集會所(assembly),集會所是管理基金之最高行政組織,每季開會一次,並選出由 15 國代表組成的執行委員會,執委會的主要功能就是核批各方的索賠。基金另以增補基金設秘書處,設祕書長統領 27 個工作人員。
(六)1992 年基金之財務:財務來源係來自會員國內每年進口 15 萬噸以上原油及重燃料油之企業。
(七)分攤的基礎:各別貨油商徵基金的根據是油貨之進口收據,會員國每年須向基金管理委員會提報進口貨油商的名稱、地址及油貨進口數量。不論進口貨油商是政府機關、國有企業或私人企業,只要一年進口 15 萬噸以上均須申報。
為使徵用基金之數額正確,海運油貨每趟在港口或碼頭收納數量須各別計算,裝貨地點之數量反不重要。油運來自他國、同一會員國之另一港口、或自鑽油平台船運而來,不論貨油係為轉運另一港、又或係為將來用油管轉運他處,都必須納入徵用基金之數量。
(八)分攤金的支付:年度徵用基金須符合將付出之賠償金,以及來年的行政費用,徵用數額則每年由集會所決定。基金中留用一部分稱總基金(General Fund)的,專做行政支出,總基金也支付賠償金及與索賠相關之費用。但基金可支之總數以不超過每一事故 4 百萬特別提款權單位(SDR4 million)為限。
假定某一事故的賠償引致其他相關賠償,以及與索賠相關之費用(非索賠本身)超過此一標準,則需啟動主索賠基金(Major Claims Fund),賠償總基金不足的部分。
每年集會所向徵用基金對象徵基金時,基金秘書長應開立發票予提供基金之貨油商,貨油商就所收到之油貨數量每噸提供特定數額之基金,當集會所每年確定好每年所需之固定徵用金、卻規定每年 3 月 1 日前繳交較低數額,其餘數額或部分數額係於真正需要時再徵,秘書長則另開立延期發票。
會員國除非自願辦理繳交基金事務,否則不負責繳交任務。基金由個別貨油商直接繳交基金管委會。
(九)分攤金之層次:1992 年基金有關油汙損害之索賠每年變化甚大,主要係因分攤金受物價波動之影響,下表就是 2013~2016 年間總基金與主索賠基金之分攤金層次。

六、 國際油汙增補基金公約的主要內容
國際油汙增補基金公約可說是1992年基金公約的兩個層次(總基金與主索賠基金)基金賠償之上的第三層增補基金,繼 2003 年接受的議定書,終於2005.3.3 建立了第三層增補基金的國際油汙增補基金(International Oil Pollution Compensation Supplementary Fund)公約,增補基金提供了參與的會員國 1992 基金公約以外的賠償,目前有 31 國批准或加盟,成為會員國,增加的補償是 7 億5000 萬特別提款權單位(美金 10 億 5700 萬元),包含 1992 民事責任公約的賠償及1992年基金公約在內的賠償,計共2億零300萬特別提款權單位(美金2億8610萬元),增補賠償金適用於公約生效後、增補基金公約會員國發生之事故。增補基金的會員則由 1992 基金公約之會員選擇自由加入。
增補基金亦以會員國年度在港口或碼頭之實際收納量 15 萬噸以上之進口商為對象,但與 1992 基金公約不同的是,必須年度進口量達 100 萬噸以上,始須攤付基金。增補基金也分總基金與索賠基金,總基金只用來支付行政費用,索賠基金則僅於需用時才徵用。下表所列舉 2006 年沒有索賠支出,僅兩批次攤付行政支出。
增補基金有本身會員國代表組成之集會所,卻共用 1992 基金公約的祕書處

七、 兩個與油汙賠償相關的油輪船東自願協定
1992 年的民事責任賠償公約與 1992 年的基金公約使油輪的海洋油汙賠償,經由兩個公約使油運業及油貨業分別負擔。然而責任險協會國際集團(International Group, IG)卻認為增補基金公約(IOPC)讓貨油商擔負了較大部分之油汙損害賠償,造成分攤的不公平,因此特別以自願方式,讓油輪船東自願承擔
前期的油汙賠償,以解決這種不公平。責任險協會國際集團相當於國際最大的13 個責任險協會組成的再保平台,即等於承保國際上 98%的國際船噸,由再保集團提案的協議也等於責任險協會主動參與油輪油汙損害的賠償,因為所謂協議,是責任險與船東間的協議,也就是由責任險與船東共同承擔此一責任。這就是2006 年油輪船東自願協定(Tanker Oil Pollution Indemnification Agreement,TOPIA,2006)與小油輪船東自願協定(Small Tanker Oil Pollution Indemnification Agreement, TOPIA, 2006) 的由來。這兩個透過契約(就是責任險保單,也就是責任險的入會證書)約定的協議,同時在國際責任險換保時間的 2006.2020 中午生效。
協議的理賠經適用十年之後,2016 年累積經驗產生了新版本,於 2017.2.20 格林威治時間的中午正式替換新版施行。
1992 年的基金與增補基金賠償之事故責任,目前也因此在兩個 2017 的新版油輪協議的承保範圍;依 1992 年基金公約與增補基金議定書規定執行,但基金之賠付金額由船東依協議補償。而小油輪協議對於 1992 基金公約會員國之賠償金額,也在新版中增加至 29,548 總噸以下之油輪為 2 千萬個特別提款權單位(美金2820 萬),而透過協議受制的(大)油輪船東,增補基金也可獲得船東對受害者提供五成的補償。

八、 結論
參加民事責任公約與基金公約的好處,是不論油輪是哪個國籍、油貨是哪個私人購買、意外事故在哪個地點發生,只要會員國的海域發生油汙染,多由政府公機關墊出的清理費用、防止損害擴大費用、私人企業承受之汙染損害,均可因參與公約獲得賠償;漁民之漁網受汙染可索賠,修復期間的收入損失、岸邊旅館的遊樂設施受汙損影響損失之收入也可獲賠。至於增補基金公約,則目前多就各國的需要選擇是否加入。
繼專門針對油輪油污染的兩公約之後,國際於 2001 年又出現針對所有船舶的燃油公約(International Convention on Civil Liability for Bunker Oil Pollution Damage, Bunker Convention),從名稱可知與國際民事責任公約是同一個系統的,公約迅速於 2008.11.21 生效,因此目前除油輪外,任何船舶均須攜帶藍卡航行,始能順利進出國外港口。台灣無緣加入公約,惟船舶航行國際,船舶運送業均為國際責任險的會員,加入之協會均為責任險國際集團之成員,不論國際民事責任公約(CLC)必須攜帶之藍卡,或油輪船東自願協議,可說台灣都參與其中,所獲之保障目前每一事故為美金 10 億元,因此航行均無阻礙。
綜前所述,國際民事責任公約是因應油汙染第一個成立的公約,由船方承擔所有的汙染損害賠償,基金公約則為補足國際民事責任公約因各種理由:包括舉證免責、當然免責或財力不足之賠償之不足處,後續之發展卻成為油汙賠償之主力,雖然責任險國際集團以賠償責任不均衡的理由要求油輪藉由入會證書(即責任險保單)簽立自願協定,讓保方承擔部分賠償,油貨承擔汙染賠償之責任雖稍減,仍僅小幅變動。韓國本次(2017.11.23)在高雄海洋科技大學之研討會提出韓國參與基金公約的經驗,提及韓國為基金公約之會員國,然因基金提撥歸墊國內油汙清理費用緩不濟急,因此國內法另訂基金規範,由貨油商提供國內基金,先行歸墊政府清理費及防止損害擴大費用,再向國際基金索賠歸墊,是個基金公約緩不濟急的標準案例。而大陸利用一國兩制,由香港加入基金公約,本身卻未加入基金公約,亦十分具有參考意義。
我們的海水污染防治法正擬訂中,參考各方經驗,建立國內基金之訂定,本文應足可供參考。

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